Per il Consiglio di Stato, il giudizio della stazione appaltante in ordine alla valutazione di congruità dell'offerta deve essere complessivo e non parcellizzato o atomistico, in modo da valorizzare, nel suo insieme, le singole voci di cui si compone il contratto collettivo nazionale di lavoro indicato in sede di presentazione dell'offerta, al fine di verificare se, al di là di singoli ed episodici scostamenti, esso sia comunque complessivamente in grado di garantire un livello di tutela equivalente, anche eventualmente all'esito di compensazioni tra singole componenti divergenti, a quello offerto dal CCNL indicato negli atti di gara. Con questa lettura dell'art. 11 del D.Lgs. 36/2023, la Sezione Quarta del Consiglio di Stato, con la sentenza n. 9484/2025 pubblicata il 2 dicembre 2025, ha rigettato il ricorso proposto da una società che aveva impugnato l'aggiudicazione dell'appalto all'esito del procedimento di verifica dell'anomalia dell'offerta ex art. 110 D.Lgs. 36/2023, disposto anche in relazione alla dimostrazione dell'equivalenza delle tutele del CCNL applicato dall'aggiudicatario, diverso da quello indicato negli atti di gara. In particolare, il procedimento di verifica si era concluso con esito positivo anche in relazione alla sospettata anomalia dell'offerta, pur in assenza di un diretto raffronto puntuale tra i parametri individuati nella dichiarazione di equivalenza dei CCNL, ritenuta idonea a dimostrare l'effettiva equivalenza delle tutele offerte dal CCNL Igiene ambientale (codice CNEL K351), applicato dall'offerente aggiudicatario, rispetto a quelle del CCNL Logistica, Trasporto merci e spedizioni (codice CNEL I100), indicato dalla stazione appaltante. Uno dei concorrenti non aggiudicatari aveva impugnato dinanzi al Consiglio di Stato la sentenza del TAR Toscana che aveva già respinto il ricorso, deducendo, tra i diversi profili di censura, l'errata interpretazione dell'art. 11 c. 3, 4 e 5 D.Lgs. 36/2023 e sostenendo la non sussistenza dell'equivalenza dei CCNL, in quanto il contratto applicato dall'aggiudicatario garantirebbe tutele normative inferiori rispetto a quello indicato dalla stazione appaltante. In particolare, gli scostamenti erano individuati nella disciplina delle indennità, nella compensazione delle ex festività soppresse, nei permessi retribuiti, negli scatti di anzianità e nella disciplina del lavoro straordinario. Secondo la società appellante, tali divergenze avrebbero superato la soglia degli “scostamenti marginali” individuati dall'ANAC nella Relazione illustrativa allegata al Bando Tipo n. 1/2023 e dall'Ispettorato Nazionale del Lavoro nella Circolare n. 2 del 28 luglio 2020, con la conseguenza che la stazione appaltante avrebbe dovuto concludere il procedimento di verifica con esito negativo. Prima di esaminare il sindacato giurisdizionale svolto dal Consiglio di Stato, appare utile richiamare il quadro normativo di riferimento. L'art. 11 D.Lgs. 36/2023 ha introdotto una disciplina volta a bilanciare il principio costituzionale di libertà sindacale con l'obbligo di assicurare ai lavoratori i trattamenti economici e normativi previsti dai contratti collettivi comparativamente più rappresentativi. Il comma 1 della disposizione, in continuità con quanto già previsto dal previgente D.Lgs. 50/2016, stabilisce che al personale impiegato nei lavori, servizi e forniture oggetto di appalti pubblici e concessioni debba essere applicato il contratto collettivo nazionale e territoriale in vigore per il settore e per la zona in cui si eseguono le prestazioni, stipulato dalle associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale e il cui ambito di applicazione sia strettamente connesso con l'attività oggetto dell'appalto o della concessione, svolta dall'impresa anche in maniera prevalente. I commi successivi impongono alle stazioni appaltanti e agli enti concedenti di indicare il contratto collettivo applicabile al personale impiegato nell'attività oggetto dell'appalto o della concessione e disciplinano l'ipotesi delle prestazioni scorporabili, secondarie, accessorie o sussidiarie, per le quali, al ricorrere di determinate condizioni, deve essere indicato il CCNL applicabile. L'operatore economico può indicare nella propria offerta un contratto collettivo diverso da quello individuato dalla stazione appaltante, a condizione che garantisca ai dipendenti tutele equivalenti. Prima dell'affidamento o dell'aggiudicazione, la stazione appaltante deve acquisire la dichiarazione dell'operatore economico circa l'impegno ad applicare il CCNL indicato ovvero la dichiarazione di equivalenza delle tutele, da verificare secondo le modalità previste per le offerte anormalmente basse, ai sensi dell'articolo 110 del Codice, in conformità all'allegato I.01. Tale allegato, introdotto dal D.Lgs. 209/2024, prevede che la dichiarazione di equivalenza, da presentare in sede di offerta, sia valutata con riferimento sia alle tutele economiche sia a quelle normative. 

Per le prime, la verifica deve essere condotta con riguardo alle componenti fisse della retribuzione globale annua, concludendosi con un trattamento non inferiore a quello indicato dalla stazione appaltante o dall'ente concedente. 

Per le seconde, è prevista l'adozione di linee guida ministeriali volte a definire le modalità di attestazione dell'equivalenza e i criteri per la valutazione degli scostamenti considerabili marginali. 

In attesa dell'adozione di tali linee guida, trovano applicazione le indicazioni fornite dall'ANAC nelle note illustrative del Bando Tipo n. 1/2023, adottato con Delibera n. 309 del 27 giugno 2023 e successivamente modificato con Delibera n. 365 del 16 settembre 2025. In particolare, la Relazione illustrativa precisa che le stazioni appaltanti possono trarre utili elementi di riferimento dalle indicazioni dell'Ispettorato Nazionale del Lavoro contenute nella Circolare n. 2 del 28 luglio 2020, ritenendo sussistente l'equivalenza in presenza di scostamenti marginali relativi a un numero limitato di parametri, individuati, di regola, in non più di due. L'orientamento del Consiglio di Stato. La sentenza sentenza n. 2085/2025 del Consiglio di Stato interviene proprio sulla modalità di verifica degli scostamenti, affermando, sulla base di un'interpretazione letterale e sistematica dell'Allegato I.01 al D.Lgs. 36/2023, la necessità di procedere a una valutazione complessiva delle tutele. Il Collegio richiama, innanzitutto, il principio secondo cui, nelle gare pubbliche, il giudizio di verifica dell'anomalia dell'offerta ha natura globale e sintetica e costituisce espressione di un potere tecnico-discrezionale riservato all'amministrazione, sindacabile in sede giurisdizionale solo in caso di manifesta e macroscopica illogicità o irragionevolezza. Il sindacato del giudice amministrativo può, dunque, riguardare esclusivamente la logicità, la ragionevolezza e l'adeguatezza dell'istruttoria, senza potersi spingere a una autonoma valutazione della congruità dell'offerta o delle singole voci di costo. Nel merito, il Consiglio di Stato ha ritenuto che il richiamo meramente quantitativo al numero degli scostamenti, desunto dalla Relazione illustrativa dell'ANAC o dalla Circolare dell'INL, non sia sufficiente a fondare un giudizio di non equivalenza, in quanto non considera il rilievo effettivo delle singole divergenze né, soprattutto, l'esame complessivo delle tutele assicurate dal contratto collettivo applicato. L'equivalenza, tanto sotto il profilo economico quanto sotto quello normativo, deve infatti essere verificata in termini di coerenza tra il CCNL applicato e l'oggetto dell'appalto, attraverso una valutazione complessiva, giuridica ed economica, volta ad accertare che il trattamento dei lavoratori non risulti eccessivamente inferiore a quello garantito dal CCNL indicato dalla stazione appaltante e che sussista una adeguata corrispondenza, o almeno confrontabilità, tra le mansioni previste dal contratto applicato e le lavorazioni oggetto dell'appalto. In conclusione, il Collegio ha ritenuto che la stazione appaltante abbia assolto correttamente a tale onere valutativo, non solo mediante una autonoma verifica della compatibilità tra i due CCNL, ma anche attraverso l'acquisizione del parere di un consulente del lavoro, che ha esaminato nel merito le complessive tutele offerte dal contratto applicato dall'aggiudicatario. La conclusione di equivalenza raggiunta dall'amministrazione è stata pertanto ritenuta, nel suo complesso, coerente e priva di vizi logici.

Fonte: QUOTIDIANO PIU' - GFL